РАЗРАБОТКА СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИЙ КАК ЭЛЕМЕНТ ФОРМИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕНОГО КОНСЕНСУСА
(Устойчивое развитие России в условиях современных вызовов)
ВВЕДЕНИЕ
В новых геоэкономических условиях понятие «устойчивое развитие» должно получить новую трактовку. Такая трактовка востребована для каждой отдельной страны, каждой территории, межгосударственных союзов, макрорегионов и, разумеется для всех уровней публичной власти государства. По сути, переживаемый пандемический вызов явился неожиданным и жёстким стимулом для создания долгосрочных механизмов выживания и развития цивилизации, основанных на сбережении и улучшении биосферы в широком смысле и жизненной среды людей в более узком смысле.
Данный доклад не претендует на всеохватность и не предполагает полной детализации предлагаемых мер. Он сосредоточен на ряде социально-экономических, политико-правовых и институциональных составляющих разработки стратегии устойчивого территориального развития. Главная тема, которой посвящён доклад –некоторые базовые ориентиры, цели и задач развития страны и регионов, подходы, основанные на широком общественном консенсусе, на вовлечении активных слоёв общества в разработку стратегий устойчивого развития. В этой связи следует подчеркнуть, что в общеполитическом смысле сегодня становится исключительно важным образовать надпартийную «Платформу развития» как общестрановую общественно-экспертную площадку выработки путей развития страны, что может и должно стать важным элементом общественного консенсуса.
1. «ГЕНЕРАЛЬНЫЕ СОГЛАШЕНИЯ» ОБЩЕСТВА И ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ КАК ОСНОВА СТРАТЕГИЙ РАЗВИТИЯ
Трансформации, перемены в общественном и государственном устройстве – постоянный атрибут человеческой цивилизации. Сегодняшняя цивилизация отличается ускоряющимся темпом перемен в технологическом укладе и образе жизни людей. При этом перемены можно условно разделить на три группы. Первая – это те изменения, которых требует общество. Вторая – перемены, диктуемые ходом развития мирового хозяйства и геополитикой, и, в частности, возможными пандемическими вызовами. Третья группа – перемены, жёстко определяемые экологическими императивами и природно-ресурсными ограничениями.
Совместить эти потребности, сделать перемены максимально эффективными и приемлемыми даёт возможность индикативное перспективное планирование и выработка стратегий развития на основе широкого общественно-экспертного обсуждения. Если будущее не планируется и не прорабатывается, то оно формируется реактивно и хаотично с высокой вероятностью трудно поправимых или непоправимых ошибок.
Россия стала сильнее, когда вновь начала ставить перед собой масштабные цели и задачи, планировать их реализацию. В 2014 году был принят Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации». 7 мая 2018 вышел Указ Президента о национальных целях. У стратегического планирования – несколько этапов, и первый из них – целеполагание. Важнейшая задача текущего момента – определение верных приоритетов, целей, образа действий, направленных на устойчивость развития территорий, отраслей, ведущих социальных групп [при сохранении базовых ценностей общества].
Ключевым понятием выстраиваемого сегодня будущего являются понятия «устойчивое развитие» и «благосостояние» – и как цели, и как средства. Россия должна быть страной устойчивого развития ради массового народного благосостояния.
Россия – огромная и разная, заведомо располагает к многоукладности. Здесь есть и будет место для разных образов и стилей жизни: и спокойного образа жизни в небольшом городке, и динамичного образа жизни в мегаполисе, и сельского образа жизни, и традиционного образа жизни коренных народов. В России есть и будет место для разных производственных укладов: для крупных компаний и малых предприятий, в том числе семейного бизнеса, работы по найму и самозанятости, агрокомплексов и фермерских хозяйств, государственных корпораций и частных предприятий, для старых и новых отраслей народного хозяйства.
Но соотношения между ними могут, а в ряде случаев – безусловно должны измениться, если мы ставим задачу обеспечить устойчивое развитие страны – во всех смыслах этого важного и многозначного слова, включающего и достойное материальное положение граждан, и экономический рост, и сохранение нашей уникальной природы. А для повышения устойчивости необходимы шаги по реализации наиболее насущных потребностей людей одновременно с устранением существующих дисбалансов.
Одна из таких задач – прийти к более эффективной структуре расселения и размещения производительных сил (сферы услуг и индустрии), реализующей ресурсно-земельный потенциал страны и помогающей реализовать и нарастить потенциал демографический (человеческий капитал). Отсюда следует, в частности, задача многоукладной урбанизации, развития массового малоэтажного строительства с современной инфраструктурой, для того, чтобы миллионы российских семей смогли реализовать принцип: «Свой дом, своё дело на своей земле!»
Должна стать более устойчивой к возможным кризисам и справедливой социальная структура, и предстоящие перемены прямо связаны с пространственным развитием. Для этого необходимо выявление и стимулирование новых точек роста не только в пределах, но и за пределами мегаполисов, обеспечение территорий необходимой инфраструктурой. Будущее крупнейших российских городов, их роль в повышении глобальной конкурентоспособности страны – не в количественном росте, а в качественном развитии.
Результатом пространственного планирования должно быть укрепление единства страны, солидарности общества: успешное развитие крупных агломераций призвано поддерживать, а не препятствовать развитию других территорий: относится ли это к давно обжитым землям или строительству новых городов.
Важно понимать, что необходимость нового, формирующегося технологического уклада – это возможности для России. Наши традиционные преимущества – таланты и знания людей, научно-технологический задел, природные ресурсы, транзитный потенциал, площадь плодородных земель и другие – повысят свою роль в новой экономике. Автоматизация, роботизация, цифровизация – это не только возможности для страны с не самыми большими трудовыми ресурсами, но и необходимость. Также как и ускоренное развитие транспортной, энергетической и телекоммуникационной инфраструктуры – это необходимость для самой большой страны с низкой плотностью населения.
При этом очевидно, что мы не можем сегодня использовать старые рецепты повышения динамики развития страны. В мире и России всё более осознаётся невозможность, в том числе в силу непомерной нагрузки на окружающую среду и вероятность продолжения пандемических вызовов, жить и производить товары и услуги по прежним моделям. Необходимо новое качество экономического роста, рабочие места нового типа, передовые технологии, модернизированная инфраструктура. Но главным ресурсом, источником развития должен быть человек. Только развитый человеческий потенциал страны способен обеспечить новые устойчивые источники экономического роста.
На современном этапе, наряду с темпами экономического роста повышается значимость качества и устойчивости роста, тем более, что качество способно предопределить дальнейшие темпы. Результативность расходов бюджетов становится намного важнее экономии.
При этом двигателями роста должны по всей территории страны стать как старые отрасли хозяйства, удовлетворяющие важнейшие потребности людей, так и новые отрасли инновационной, информационной, цифровой экономики. Россия достаточно населённая и протяжённая страна, чтобы поддерживать широкий круг компетенций – от простых до самых передовых и высокотехнологичных.
В числе вызовов – не только создание производств, которые невозможны без передовых технологий, но и техническое перевооружение традиционных отраслей, встраивание в эти отрасли инновационных подходов, ускорение их цифровизации, общая интеллектуализация производства, формирование культуры инновационной работы.
Наряду с поддержкой производства, на первый план выходит развитие рынков для отечественной продукции, российских товаров и услуг.
Высокое внимание к поддержке экспорта – должно сопровождаться поддержкой внутреннего спроса. Освоение внутреннего рынка создаёт ту основу, на которой и возможно наращивание и диверсификация экспорта. Наряду с мерами общего повышения доходов населения здесь необходимы целенаправленные усилия по формированию спроса именно на российскую продукцию.
Окупаемость таких усилий демонстрирует продовольственное импортозамещение. Достигнутые в последние более чем 5 лет результаты – не повод сокращать внимание к этой сфере и не повод открывать российский рынок на односторонней, не взаимной основе. Необходимо обеспечить переход к новому этапу импортозамещения в сфере АПК, включающему дальнейшее сокращение зависимости от внешних факторов (например, в сфере семенного производства), а также дальнейшее повышение качества продукции, её привлекательности и для российских, и для зарубежных потребителей.
Отметим, что наряду с многоукладностью урбанизации, поддержка небольших городов и посёлков способствует развитию рынков для малых и средних предприятий, в том числе в сфере услуг и сельского хозяйства, фактором повышения вклада малого и среднего бизнеса в производство и в создание рабочих мест.
Представляется, что важнейшим элементом достижения целей развития страны является сегодня выработка системы разноуровневых «генеральных соглашений» [о развитии]» – четко оговоренного распределения ресурсов, полномочий и ответственности, с передачей каждому уровню единой системы публичной власти тех задач и функций, который он способен решать наиболее эффективно. Именно на этой основе должно быть обеспечено соответствие стратегических ориентиров развития каждой территории каждого региона и всей страны.
Выработка «генеральных соглашений» как стратегий развития представляется важнейшей задачей общественно-частно-государственного партнёрства и главной задачей политического процесса
2. СОХРАНЕНИЕ И ПРИРАЩЕНИЕ «ЧЕЛОВЕЧЕСКОГО КАПИТАЛА»
2.1 Образование и занятость, поддержка и повышение квалификации и компетенций.
Резкий рост востребованности онлайн-занятости и онлайн-обучения как теснейшим образом связанных процессов должен получить скорейшее отражение в «генеральных соглашениях» об общегосударственном, региональном и территориальном развитии. Откладывать всеобъемлющую институцианализацию в этой сфере далее невозможно.
Задача непрерывного образования («многоукладного» и диверсифицированного, сочетающего онлайн и оффлайн методики) — важнейшая задача в сфере трудовых отношений, стоит необычайно остро и пока решалась в основном силами частных структур, государственных корпораций, и публичных акционерных обществ с контрольным пакетом государства. Для решения этой задачи требуются неотложные системные меры, относящиеся ко всем категориям экономически активного населения.
Необходимо ускоренное внедрение новых типов образования, правовое и институциональное закрепление системы непрерывного обучения в режиме онлайн и оценки полученных знаний в режиме оффлайн современным профессиям, требующим принципиально новых навыков и компетенций. В тоже время количество вузов и колледжей в России, готовых предоставить инновационный образовательный продукт, пока ограниченно.
Серьезную трансформацию переживает система обучения людей так называемых рабочих специальностей. Если раньше многие профессии были широко доступны, то теперь на фоне внедрения новых технологий и робототехники даже для окончания профтехучилищ нужны особые навыки и специальная подготовка. Соответственно готовить будущих специалистов целесообразно начинать со школьной скамьи, а способные и талантливые дети и подростки должны постигать основы будущих профессий не только в самой школе, но и специализированных образовательных учреждениях, созданных при поддержке предприятий реального сектора экономики в том числе в форме государственно-частного и международного, в частности, на уровне ЕАЭС, партнерства.
В этой связи предметом «генеральных соглашений» на общероссийском, региональном и межрегиональном уровне должно стать:
— внедрение дистанционных форм обучения в образовательный процесс средних и высших учебных заведений, а также центров профессиональной переподготовки;
— введение грантовой бюджетной конкурсной системы для авторов и разработчиков учебных курсов, предусмотрев выделение этих средств защищённой бюджетной строкой уже с 2021 года;
— создание и утверждение альтернативных эталонных сертифицированных государством электронные курсы по школьным предметам, дисциплинам техникумов и вузов;
— разделение учебных заведений на специализации с уклоном на политехнические и технологические специальности с переводом в ведущие университеты непрофильных и неприкладных специальностей;
— утверждение системы рекомендованных электронных курсов (включая зарубежные) по дисциплинам средних и высших учебных заведений;
— формирование на базе высших учебных заведений новые «площадки» для взаимодействия органов государственной власти, экспертного сообщества и социально ориентированных НКО для разработки принципиально новых современных образовательных программ и выделение дополнительных грантов для обеспечения образовательного процесса, оказания технологической помощи преподавателям и учащимся;
— разработка новой системы вложения государственных инвестиций в формирование экспериментальной и научно-практической базы вузов;
— создание системы контрактов со студентами, обучающимися за счет бюджетных средств, с обязательством отработать по специальности на территории Российской Федерации в течение 5-10 лет;
— повышение эффективности выявления и сопровождения талантливых и способных детей. Изучить опыт регионов в данной сфере и масштабировать успешные практики по всей территории Российской Федерации;
— разработка и создание комплексной системы учебного интернета и учебного телевидения для школьников и студентов, которые помимо показа широкого спектра образовательных программ необходимо использовать также для трансляции городских, региональных и всероссийских школьных и студенческих олимпиад по различным предметам;
— наращивание при участии государства в регионах Российской Федерации сети детских технопарков типа «Кванториум», которые позволят совершенствовать систему дополнительного образования и помогут детям создавать собственные технические и программные продукты;
— создание системы обучения школьников начальных классов на базе образовательной организации во внеурочное время основам программирования, компьютерного дизайна, компьютерной графики, медиадизайна, технического творчества, робототехники на основе проектно-исследовательской деятельности;
— создание системы обучения школьников основам предпринимательства, в том числе налогового и бухгалтерского учёта;
— смягчить жесткие требования надзорных органов при открытии новых детских садов в освобожденных жилых помещениях;
— реализовать программу строительства, реконструкции и ввода в эксплуатацию детских садов для детей раннего возраста от 1 года до 3 лет;
2.2. Медицинская безопасность, здравоохранение, профилактика заболеваний.
Медицинская и эпидемиологическая безопасность, вне зависимости от развития текущей ситуации с пандемией, надолго встанут во главу угла территориального развития. Поэтому предметом «генеральных соглашений» не может не стать переход от чисто страховых принципов финансирования и развития медицины к многоканальным, включая средства бюджетов всех уровней.
Вопросы здравоохранения в широком смысле этого слова оказывают решающее влияние на качество жизни в стране, на её демографию. Основные резервы улучшения демографической ситуации находятся в области повышения репродуктивного здоровья и снижения смертности.
. . . . . . . .
Обстоятельства последнего времени крайне остро поставили вопрос о масштабируемости и общедоступности медицинской помощи, а также о качества подготовки медицинских кадров, для чего экстренно требуется укрепление клинической базы вузов. Именно университетские клиники являются центром учебной, лечебной, методической, научной деятельности, а также выработки эффективных практик. Таким образом, клиники должны быть не только местом, где учат лечить, но и центром формирования стандартов работы современных лечебных учреждений. Необходимо разработать механизм более частого комплексного переоснащения их современным медицинским оборудованием, включающего централизованную поставку новых образцов отечественного оборудования, с последующей передачей данного оборудования в общую лечебную сеть.
Отдельное внимание следует уделить вопросам повышения квалификации медицинских кадров, таким, как:
— подготовка, переподготовка врачей и медицинского персонала в условиях ограничения доступа к пациентам, увеличивающегося количества патологий и заболеваний, объективного роста медицинской информации, в том числе связанного с переходом на персонифицированную медицину, междисциплинарным характером новых врачебных специальностей (использующих нанотехнологии, клеточные технологии, биоинженерию и др.);
— внедрение и использование дистанционных образовательных технологий в деле реализации программы непрерывного медицинского образования;
— разработка и внедрение профессиональных стандартов для врачей и среднего медицинского персонала;
Необходима модернизация Национального календаря прививок в Российской Федерации (защищает от меньшего числа инфекций чем календарь, рекомендованный ВОЗ), направленная на расширение перечня инфекционных болезней, профилактические прививки против которых стоит включить в календарь, широкое внедрение в педиатрическую практику многокомпонентных комбинированных вакцин, формирование календарей для населения разного возраста и разного состояния здоровья. Вся система мероприятий по вакцинопрофилактике должна быть направлена на создание единой информационной сети по вакцинопрофилактике в регионах и в целом в России.
Приоритетное направление развития доступности медико-санитарной помощи — стационарзамещающие технологии, развитие выездных форм работы, в том числе с использованием мобильных специализированных комплексов.
Что же касается компонентов технологического скачка в медицине, то ими должны стать:
1. Внедрение постгеномных технологий, появление которых стало возможным после прочтения генома человека. Применение инновационных методов диагностики и лечения социально значимых заболеваний, основанных на использовании постгеномных технологий, позволит обнаруживать риск развития заболеваний и патологические процессы на ранних стадиях, что имеет не только медико-социальное значение (снижение смертности, повышение выживаемости), но и экономический эффект, выражающийся в экономии денежных средств на покупку дорогостоящих лекарственных препаратов.
2. Развитие клеточных технологий, биоклеточных продуктов, технологий биоинженерии и технологий создания биосовместимых материалов как критических технологий развития науки в Российской Федерации.
3. Создание системы ускоренного внедрения инновационных отечественных разработок в области медицины, фармации, биоинженерии, приборостроении, включающей как экспертные и разрешительные организации, так и производственные площадки, включая:
— внедрение системы оценки инноваций в медицине и фармацевтике для организации финансовой поддержки именно инновационных исследований и практик;
— внедрение процедуры ускоренного прохождения регистрации лекарственных препаратов, получивших статус прорывной инновационной технологии;
— разработку системы налоговых льгот и грантовой поддержки научных исследований передовых медицинских и биологических технологий прикладного характера;
— легализацию проведения клинических и биологических научных исследований с инновационными мировыми разработками до их регистрации на территории Российской Федерации. Подобные исследования будут способствовать повышению конкурентоспособности разрабатываемых инновационных российских технологий.
Проблему дефицита медицинских работников и коечного фонда в сельской местности, малых городах, рабочих поселках, в том числе низкую обеспеченность врачебными кадрами узкой специализации, которые могли бы диагностировать различного рода заболевания, предлагается решить путем внедрения дополнительных мер в виде программ, подпрограмм проекта «Земский доктор», стимулирующих привлечение в сельскую местность среднего медицинского персонала, проведение модернизации сельского здравоохранения.
Также необходимо распространить действие программы «Земский доктор» на монопрофильные муниципальные образования («моногорода») и городские поселения (городские округа) с населением до 50,0 тысяч человек («малые города»), что позволит стимулировать медицинских работников к трудоустройству в центральные районные больницы, расположенные в городских округах, но обслуживающие сельское население.
Необходимо законодательно решить вопрос о возврате в бюджет части средств единовременной компенсационной выплаты после увольнения из медицинской организации, либо установить обязанность работника отработать в сельском учреждении здравоохранения не менее 5 лет с учетом периода прохождения военной службы.
Кроме того, увеличение срока работы по договору на единовременную компенсацию выплат (далее – ЕКВ) до 7 лет позволит более эффективно закреплять молодых специалистов-врачей на рабочих местах в медицинских организациях, расположенных в сельской местности.
Представляется перспективным утверждение и реализация федеральной программы «Земский фельдшер». Для устранения дефицита средних медицинских работников, в том числе фельдшеров, предлагаем внедрить механизм осуществления единовременных компенсационных выплат в размере 500 тыс. рублей средним медицинским работникам, в том числе фельдшерам, в возрасте до 50 лет, имеющим среднее профессиональное образование по специальности «Лечебное дело», прибывшим на работу на фельдшерско-акушерский пункт или в отделение скорой медицинской помощи медицинских организаций, расположенных в сельских населённых пунктах, рабочих посёлках либо посёлках городского типа и заключившим с уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации соответствующий договор.
В целях привлечения и удержания медицинских работников предлагается принять на федеральном уровне нормативный акт, в котором учесть:
— осуществление единовременной денежной выплаты квалифицированным медицинским специалистам, имеющим опыт работы (500 тыс. руб. с возможностью применения повышающего регионального коэффициента) при заключении срочного трудового договора сроком не менее 5 лет с медицинским учреждением;
— осуществление единовременной денежной выплаты медицинским специалистам, выпускникам медицинских вузов (250 тыс. руб. с возможностью применения повышающего регионального коэффициента) при заключении срочного трудового договора сроком не менее 5 лет с медицинским учреждением;
— закрепление нормы, устанавливающей обязательное страхование жизни и здоровья медицинских работников, работа которых связана с угрозой жизни и здоровью этих работников, в том числе хирургов, работающих по оказанию скорой медицинской помощи, медицинских работников, осуществляющих забор крови;
— изменения, касающиеся получения кредита (ипотеки), в части снижения процентной ставки на приобретение жилья семьям медицинских работников, а также касающиеся решения вопроса предоставления молодым специалистам служебного жилья.
3. ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА И НОВАЯ ЭКОНОМИКА
3.1. Общие подходы к стратегиям развития территорий
В основе разработки стратегии развития территорий должно лежать выполнение ряда задач, по сути которых в последние годы можно говорить о достаточно широком общественном консенсусе. Решение этих задач (технологических, инфраструктурных и организационно-управленческих), способных обеспечить:
- эффективную занятость и рост реальных доходов населения при сокращении огромных территориальных диспропорций в уровне и качестве жизни населения;
- расширение внутреннего рынка основных групп конкурентоспособных товаров отечественного производства и ослабление зависимости от импорта (для обеспечения продовольственной, фармакологической безопасности);
- рациональное использование и глубокую переработку природных ресурсов;
- вовлечение в оборот огромных территорий неиспользуемой земли.
— снятие инфраструктурных ограничений для опережающего развития территорий с низким уровнем социально-экономического развития и высокой плотностью населения;
— инфраструктурное и социальное обустройство территорий с низким уровнем численности населения и прогнозируемым наращиванием экономического потенциала;
— создание социальных условий для сдерживания оттока населения с геополитически важных территорий, не имеющих на обозримый период перспектив динамичного экономического развития;
— создание условий для сдерживания динамики роста плотности населения в столичных агломерациях, приоритетная реализация мероприятий по улучшению экологической ситуации и развитию транспортной инфраструктуры на указанных территориях;
- поддержку основных региональных «точек роста», учитывающих действительные и прогнозные специализации региона, его конкурентные преимущества и инфраструктурные ограничения, в достижении ими глобальной конкурентоспособности. При этом должны грамотно использоваться инструменты государственно-частного партнерства и проектного финансирования;
- продолжение формирования новых промышленных и логистических площадок, обеспеченных производственной инфраструктурой, привлекательных для локализации новых производств российскими и иностранными инвесторами, посредством создания индустриальных парков, промышленных технопарков и кластеров. При этом создать механизмы компенсации понесенных инвестиционных расходов на инфраструктуру за счёт льгот по будущим налоговым поступлениям по федеральным налогам.
- продолжение выбранный курс на развитие локализации производств, полноценного импортозамещения, отечественных технологий и российской техники. Уже сегодня в авиастроении, в железнодорожном машиностроении мы видим инновационные отечественные образцы, в полной мере конкурентоспособные по отношению к импортным;
- обеспечение на основе целенаправленной государственной политики в научно-промышленной сфере комплексное и взаимоувязанное развитие организаций фундаментальной и прикладной науки, научно-производственных и промышленных организаций, опытных и серийных предприятий и производств;
- формирование «отраслевых карт» потенциально возможного размещения новых отраслей и производств на территории Российской Федерации с учетом фактически сложившегося и прогнозного размещения действующих производств, наличия сформировавшегося в регионах спроса и предложения на определенные виды продукции, имеющихся природных ресурсов и качества кадрового потенциала и иных параметров;
- планомерное развитие инфраструктуры для повышения скоростей внутри страны, выполнению долгосрочных договоренностей с грузоотправителями, точности исполнения расписаний для расширения пространственных связей и стимулировать промышленные предприятия развивать производство, обновлять производственную базу, активнее использовать инновационные технологии, создавать новые рабочие места.
Основные усилия должны быть направлены на повышение темпов экономического роста за счёт увеличения доли отечественной продукции на внутреннем рынке одновременно с повышением его ёмкости, и экспорта в тех отраслях, где у российских производителей имеется существенный потенциал конкурентоспособности. Это военные технологии, ядерные реакторы на быстрых нейтронах, аэрокосмос, биотехнологии, специальное судостроение, оборудование для энергетики, тонкие химические технологии, новые металлические и неметаллические материалы, упрочняющие технологии, композиционная керамика.
Тенденции последних лет показывают, что все большее внимание привлекает инновационный подход к пониманию сущности экономического пространства. Одним из важнейших факторов, определяющих конкурентоспособность национальной экономики в глобальном пространстве, является уровень инновационного развития страны в целом и ее регионов. Создание полноценных инновационных высокотехнологичных кластеров в регионах – инновационных лидерах (наряду с формированием основных элементов сети центров компетенций в науке) должно быть одним из краеугольных результатов разработки «генеральных соглашений» о региональных стратегиях. Движущим фактором развития в условиях ускоренного технического прогресса и усиливающейся глобальной конкуренции становится интеграция знаний в процесс взаимодействия всех ключевых игроков на рынке, где особая роль принадлежит инновационным системам, складывающимся в отдельных районах и наиболее полно включённых в глобальный инновационный процесс, что позволяет с максимальной возможностью повышать экономическую эффективность самого инновационного процесса – одновременно цели и средства реализации региональных стратегий развития.
3.2. Устойчивое пространственное и промышленно-технологическое развитие в сопряжении с развитием строительной отрасли.
Развитие крупных агломераций должно сочетаться с развитием небольших городов, пригородных и сельских поселений, массовое жилищное строительство, включая малоэтажное, может и должно стать основным драйвером развития страны на ближайшие десятилетия. Этот процесс во многом подпитывает цифровая экономика, которая обеспечит формирование принципиально новой строительной и жизнеобеспечивающей инфраструктуры. Наиболее успешными станут населенные пункты, развивающиеся с использованием современных технологий строительства и новой, технически более совершенной инфраструктурой, которые позволят россиянам переселиться за город и жить, работая на удаленном доступе.
Именно поэтому особое значение приобретает тема малоэтажного строительства, которое, одновременно с расширением жилищного пространства способно создавать также и производственные площади для малого бизнеса в целом ряде сфер – от частных детских садов до столярных мастерских.
В рамках разработки консенсусных стратегий территориального развития названных государственных задач предлагаются следующие действия:
— реализовать стратегию полицентричного простанственного развития страны и её регионов, базирующуюся на проектах по многоукладной урбанизации территорий, которая предполагает равномерное развитие регионов страны, а не концентрацию экономики вокруг нескольких городов России. Проект многоукладной урбанизации должен предусматривать, в частности, развитие населенных пунктов вблизи исторически значимых малых городов и поселений. Реализация принципа многоукладной урбанизации позволит сбалансировать развитие крупных и малых городов, ликвидировать социально-экономические противоречия между территориями, создать комфортные и экологичные условия проживания российских граждан и сохранить многовековое культурное наследия России;
— разработать и приступить к реализации государственной политики пространственно-демографического развития с форсированным строительством современного малоэтажного жилья с использованием современных энергосберегающих материалов и технологий, в том числе индивидуальных домов на выделенных целевым образом землях. С учетом изменения системы межбюджетных отношений и качественного развития региональных экономик реализация данной программы позволит остановить повальный отток населения из российских регионов;
— провести ревизию федерального законодательства и подзаконных нормативно-правовых актов в градостроительной сфере на предмет выявления и устранения анахронизмов и противоречий. Выполнение данной работы позволит снять объективные барьеры для развития территорий, а также создать простые и понятные правила для работы бизнеса в данной сфере;
— разработать новые федеральные и региональные нормативы индустриального строительства с чёткой типизацией объектов и соответствующими им нориативами;
— разработать законодательство для определения зонирования территорий и введения правила «максимальной этажности» для каждой конкретной зоны с привлечение экспертного сообщества;
— разработать базовые стандарты территориального планирования, предполагающие создание комфортной и безопасной городской среды с учетом климатических особенностей региона и градации по количеству жителей того или иного населенного пункта;
— разработать типовые базовые региональные стандарты градостроительного проектирования, основанные на принципах многоукладной урбанизации, для использования субъектами Российской Федерации и муниципалитетами при подготовке генеральных планов городских территорий, муниципальных районов, поселений для обеспечения равенства минимально допустимого уровня обеспеченности и максимально допустимой территориальной доступности для населения всех видов инфраструктуры на территории Российской Федерации, с учетом климатических и демографических особенностей и масштаба объекта территориального планирования;
— провести полномасштабное обновление методического обеспечения в сфере ценообразования и сметного нормирования в строительной отрасли в целях объективного отражения в составе проектно-сметной документации содержания работ, состава машин и механизмов и трудовых ресурсов, используемых в процессе строительства, опережающего внедрения передовых технологий и строительных материалов при планировании государственных инвестиций, достигаемого за счет формирования базы типовых проектов. Обеспечить на государственном уровне координацию планов по разработке и утверждению документов технического регулирования и сметного нормирования; обеспечить полноценное участие в процессе саморегулируемых организаций, профессиональных ассоциаций и объединений; обеспечить регулярное обновление сметных норм и нормативов в составе государственной сметно-нормативной базы с установлением минимального объемного показателя – не менее 10% от общего количества сметных норм и нормативов в год;
— посредством разработки и принятия нормативных актов Правительством Российской Федерации обеспечить существенное увеличение номенклатуры и объема контрактов, заключаемых заказчиками, на поставку строительных ресурсов и материалов, с непосредственными производителями/прямыми поставщиками, ограничив функционал и полномочия организаций – генеральных подрядчиков, создать предпосылки для заключения долгосрочных товарных контрактов, закрепляющих право поставки определенного объема ресурсов и строительных материалов в течение периода действия договора, с уточнением их стоимости в период непосредственной поставки;
— упростить доступ компаний на строительный рынок материалов, изготовленных из местного сырья, расположенного на территории отдельно взятого региона;
— создать единые правила для размещения на официальных сайтах в сети Интернет региональных и муниципальных органов власти информации в сфере градостроительства и земельных отношений для оперативного ознакомления инвесторов с новыми данными и принятия взвешенных решений по участию в инвестиционных проектах;
— законодательно ограничить точечную застройку городов, реализовав проекты строительство жилья на основе комплексной застройки территорий с заранее заложенной в проект социальной инфраструктурой, инженерной квартальной коммуникацией;
— упростить систему подключения объектов капитального строительства к сетям тепло-, газо-, электро-, водоснабжения и водоотведения;
— создать условия для развития малоэтажного строительства в России. За счет запуска специальных программ предоставить строительным компаниям земли из числа федерального, регионального и муниципального фонда для массового малоэтажного строительства на льготных условиях;
— с целью развития малоэтажного строительства с низкой стоимостью, внедрить программу стимулирование бизнеса, занимающегося строительством социального жилья с низкой стоимостью квадратного метра (пониженная ставка НДС и налога на прибыль при выполнении нормативов);
— на федеральном и региональном уровне создать условия для развития рынка арендного жилья. Внести изменения в Жилищный кодекс Российской Федерации, позволяющие органам местного самоуправления предоставлять по договорам найма социального использования квартиры, имеющиеся в муниципальном жилищном фонде, а не только строить отдельные арендные дома, как это предусмотрено в настоящее время. Решение этого вопроса позволит создать у органов муниципальной власти дополнительные стимулы для развития рынка арендного жилья;
— обеспечить принятие нормативного акта Правительства Российской Федерации, утверждающего методические рекомендации по порядку формирования фонда капитального ремонта, включающие: номенклатуру (перечень) типов и видов жилых зданий, с учетом основных конфигураций внутридомового имущества и технологического оборудования; типовые сроки эксплуатации и межремонтные периоды для основных типов и видов жилых зданий и отдельных элементов (кровля, внутридомовые сети, лифты и тд). Обеспечить приоритетное утверждение обновленных редакций сборников сметных норм и нормативов по капитальному ремонту жилых зданий, включающих укрупненные нормативы, нормативы цены конструктивных решений, сметные нормы и нормативы, ускорить введение обязательности применения сметных нормативов для формирования программ капитального ремонта, относительно сроков, предусмотренных в настоящее время Градостроительным кодексом РФ;
— принять законодательную норму, обязывающую компании, занимающиеся капитальным ремонтом многоквартирных домов, публиковать в открытых источниках сметы на приобретение товаров, работ и услуг по каждому конкретному проекту;
— ускорить принятие федерального закона по предоставлению собственникам помещений права заключать договоры с ресурсоснабжающими организациями напрямую, минуя управляющие компании. Необходимо предусмотреть возможность заключать договоры не только в отношении коммунальных ресурсов на индивидуальное потребление, но и в отношении коммунальных ресурсов на содержание мест общего пользования. Новая схема позволит повысить прозрачность платежей и исключить нецелевое использование средств со стороны недобросовестных управляющих компаний.
3.3. НОВАЯ ИНФРАСТРУКТУРА КАК ИНСТРУМЕНТ РАВНЫХ ВОЗМОЖНОСТЕЙ РАЗВИТИЯ ЧЕЛОВЕКА, БИЗНЕСА И РЕГИОНОВ.
Устойчивое развитие территорй Российской Федерации сегодня невозможны без ускоренного развития инфраструктур транспорта, электронных коммуникаций и энергетики. Потребность в этом усилена географическими факторами — огромной протяжённостью страны. Реализация потенциала страны прямо зависит от пространственного развития инфраструктурных отраслей экономики. Так, чтобы единым инфраструктурным комплексом создать прочную основу для повышения конкурентоспособности страны и максимально сблизить возможности территорий предприятий и граждан по всей населённой территории страны.
Железнодорожная инфраструктура
В России при территории более 17 млн. км² крайне низкая плотность железнодорожной транспортной сети. Ответ на этот вызов кроется в расширении и развитии агломерационных связей, снижении территориальной диспропорции в развитии инфраструктуры железнодорожного транспорта, улучшении транспортной обеспеченности регионов, развитии скоростных и пропускных способностей железнодорожных линий. Это обеспечит существенное увеличение мобильности населения, как в плане перемещения рабочей силы, так и в плане ведения бизнеса. Снизятся региональные различия в инвестициях на душу населения, доходах, уровне жизни.
Важное место в развитии транспорта занимает и работа по созданию условий для повышения транзитных скоростей, а также внедрению технологий, которые позволят России успешно конкурировать в выборе международных маршрутов.
За последние 5 лет скорости доставки контейнерных отправок, следующих транзитом через территорию Российской Федерации, возросли более чем на 75%. Но этого уже недостаточно. Исследования показывают, что около 70% потребителей Европейского Союза готовы ожидать доставку не более 3-5 дней, что диктует необходимость существенного ускорения транзита по коридорам Север – Юг и Восток – Запад.
Сеть автомобильных дорог не соответствует по своим параметрам социально-экономическим потребностям страны. Необходимо увеличение ее протяжённости, капитальности покрытия как на федеральном, так и региональном уровнях. В рамках национального проекта по строительству автомобильных дорог, до 2025 года представляется возможным построить в стране не менее 50 тыс. километров современных автобанов, соединив ими не только региональные центры, но и большинство районных. Расчёты показывают, что затраты на строительство дорог окупились бы до 2030 года дополнительными поступлениями в консолидированный бюджет страны от ежегодного роста ВВП до 5% только за счёт факта наличия качественных дорог в стране.
Также при решении задачи увеличения протяженности автомобильных дорог общего пользования предлагается проработать вопрос строительства обходов городов и населенных пунктов.
Для достижения цели развития дорожной инфраструктуры необходимо:
1. Создание эффективной системы стратегического планирования строительства дорожной инфраструктуры.
2. Формирование системы финансирования дорожного хозяйства на базе программно-целевого подхода, увеличение эффективности использования бюджетных средств, ужесточение ответственности за хищение бюджетных средств, несоблюдение технологий при ремонте и строительстве дорог.
3. Совершенствование системы мониторинга состояния и развития сети автомобильных дорог.
4. Развитие системы контроля за реализацией принятых решений.
Развитая авиатранспортная сеть – важный признак экономически благополучной, цивилизованной страны. Для России, значительная часть территории которой труднодоступна для наземных видов транспорта, пассажирская авиация тем более важна. Важны и местные линии, связывающие областные и краевые центры с глубинкой, и маршруты, соединяющие регионы друг с другом напрямую, минуя Москву и другие немногочисленные российские крупные авиаузлы.
В этой связи предлагается разработать государственную федеральную целевую программу и необходимую нормативную правовую базу по развитию сети малой авиации, предусматривающую:
— восстановление существующих аэропортов для малой авиации;
— выработку тарифной политики, делающей перевозки малой авиацией конкурентоспособными;
— формирование доступных условий для создания и функционирования частных компаний в отрасли;
— пересмотр налоговой политики в отношении малой авиации;
— открытие летных училищ для подготовки пилотов малой авиации, а также введение военных кафедр в отраслевых вузах.
Высокая степень внутренней интеграции элетросетевой инфраструктуры России обеспечивает энергетическую безопасность и способствует экономическому росту страны.
Единая национальная электрическая сеть, обеспечивающая единство экономики, необходимых перетоков и баланса электроэнергии – ключевой элемент Единой энергосистемы, наше наследие и преимущество, к достижению которого стремятся во всем мире. Россия – энергодержава. Внутренний рынок и именно население должно пользоваться этим преимуществом в части доступности сетевой инфраструктуры, надежности электроснабжения и низких тарифов.
Целью эффективной тарифной политики является установление долгосрочных и стабильных параметров регулирования электросетевого комплекса. Необходимо создание условий для развития растущих потребностей экономики и социального сектора субъектов Российской Федерации, обеспечивая доступ к надежной сетевой инфраструктуре.
От качества тарифного регулирования зависит не только устойчивая и бесперебойная работа электросетевого комплекса, но и инвестиционная привлекательность отрасли и страны в целом. Поэтому, задача по совершенствованию механизмов действующих методов тарифного регулирования электросетевого комплекса является первостепенной.
Активно рассматривается вопрос о порядке образования тарифов за оплату используемой электроэнергии. Сегодня размеры тарифов могут отличаться в несколько раз по регионам, по отдельным территориям. В сельской местности тариф за электроэнергию для сельскохозяйственных производителей, крестьянских (фермерских) хозяйств выше по сравнению, с тарифом для промышленных и строительных организаций, расположенных по соседству. Совершенно очевидно, что порядок их образования и утверждения нуждается в пересмотре. Крайне трудно объяснить разные условия для ведения бизнеса на одной территории.
В рамках разработки территориальных стратегий развития представляется необходимым объединение планов газификации и электрификации населенных пунктов и потребителей, это единая система энергоснабжения и энергопотребления. Если государственным компаниям скоординировано развивать распределенную генерацию, газотранспортную и распределительную электросетевую инфраструктуру, то затраты на энергоснабжение будут минимизированы, а усилия объединены на реализацию общих целей. Это позволит уменьшить стоимость эксплуатации инфраструктуры, объемы строительства, прежде всего магистральных сетей, и оптимизировать площадь для размещения инфраструктуры, а также снизить потери в сетях путем развития распределенной генерации и приближения ее к потребителю.
В целях развития инженерной инфраструктуры необходимо предоставить право субъектам Российской Федерации устанавливать ставки платы за технологическое подключение (технологическое присоединение) к сетям теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения едиными (по видам деятельности) на территории субъекта — в целях оптимизации стоимости технологического присоединения, сокращения сроков присоединения, обеспечения прозрачности и справедливости процедуры присоединения, улучшения инвестиционного климата.
В сфере обеспечения развития собственного социально-экономического потенциала субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимо обеспечить расширение практики реализации масштабных инфраструктурных проектов, которые дают мощный импульс развитию региональной экономики. Для организации взаимодействия бизнеса и власти в стратегических мегапроектах целесообразно создать координирующий орган (условное «министерство инфраструктуры»), который формирует состав участников, координирует их цели, инвестиционные планы, степень участия и ожидаемые результаты.
В данный момент перед государством остро стоит проблема изношенности и низкой эффективности энергетической инфраструктуры России. Помимо этого, приоритетной задачей государственной политики Российской Федерации является повышение энергоэффективности российской экономики и экономик большинства территорий.
4. Бюджетно-налоговая политика: повышение роли региональных экономик.
Стратегической задачей территориального планирования и государственной бюджетно-налоговой политики на ближайшие годы является выравнивание условий жизни в регионах Российской Федерации, сближение стандартов жизни людей на территориях (с перспективой перехода к единым стандартам), повсеместный заметный рост уровня и качества жизни, поддержание имеющейся и строительство новой современной хозяйственной и жилищной, транспортной и энергетической инфраструктуры.
Нерешённость этой задачи породит усугубление перенаселённости и грядущего кризиса занятости Московской, и, возможно, Санкт-петербургской агломераций с усилением вытекающих проблем, снижение качества жизни в них с одновременным «вымыванием» населения с прочих территорий Российской Федерации. Усилится риск порочного круга, при котором концентрация финансов и хозяйственной деятельности приводит к усилению «центростремительной» миграции, финансово-хозяйственному и демографическому оголению территорий, которые, в свою очередь будут усиливать миграцию в одну-две агломерации. И далее с обострением обозначенных тенденций.
В результате будут усиливаться риски неравномерности территориального развития Российской Федерации, что, в конечном итоге, будет приводить к неиспользованию экономического потенциала российских регионов, уменьшению темпов экономического роста, и опасному снижению глобальной конкурентоспособности страны. Дополнительным следствием будет дальнейшая депопуляция ряда вполне пригодных для жизни и хозяйственного развития территорий, увеличение пространств «вахтового освоения».
Анализ проблем межбюджетных отношений федерального центра и регионов, постоянно показывает, что в результате проведенной бюджетной реформы произошла передача из федерального центра на региональный уровень полномочий по развитию социальной сферы без передачи соответствующих финансовых ресурсов. Это вызвало стремительный рост дефицитности региональных бюджетов.
На сегодняшний день регионам не удалось обеспечить одно из главных условий достижения равенства социального благополучия населения независимо от территории его проживания — достаточную (сбалансированную) обеспеченность бюджетов этих территорий для исполнения принятых перед населением социальных обязательств. В настоящее время темпы роста финансовой нагрузки на региональные бюджеты опережают темпы роста экономики регионов, а диспропорции в развитии российских регионов приводят к соответствующим диспропорциям в доступности и качестве государственных и муниципальных услуг, оказываемых населению.
Главной мерой коррекции бюджетно-налоговой политики сегодня представляется плавное, но решительное увеличение доли регионов и муниципалитетов в консолидированном бюджете РФ путём перераспределения в их пользу (по крайней мере) прироста налоговых и неналоговых доходов. Например, путём сохранения в распоряжении регионов передачи 50% прироста таких доходов, начиная с 2021 года, рассчитывая прирост от базы — показателей 2020 года.
Необходимо в кратчайшие сроки внести изменения в методики распределения межбюджетных трансфертов, в том числе через усиление стимулов у регионов наращивать собственные доходы, что необходимо делать без ущерба объемам дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности (стимулы прекращают действовать, если при увеличении собственных налогов сокращаются трансферты из центра). Параллельно следует упразднить непрозрачные формы финансовой поддержки (например, отказаться от института дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и «иных межбюджетных трансфертов»).
В рамках разработки стратегий территориального развития целесообразно в целях коррекции системы межбюджетных отношений провести следующие меры:
— завершить инвентаризацию и анализ фактического исполнения расходных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, оценить минимально необходимый для исполнения таких полномочий объем финансовых ресурсов и по результатам данной работы обеспечить совершенствование порядка предоставления финансовой помощи из федерального бюджета;
— поручить Счетной палате Российской Федерации проведение анализа результатов инвентаризации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, на предмет их финансовой обеспеченности;
— разработать систему мер по совершенствованию межбюджетных отношений, предусматривающую создание инструментов, обеспечивающих финансирование переданных субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям полномочий;
— установить законодательное ограничение по внесению поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации (не чаще одного раза в парламентскую сессию);
— подготовить поправки к Бюджетному кодексу Российской Федерации, направленные на обеспечение максимальной прозрачности расчетов межбюджетных трансфертов, на совершенствование критериев их предоставления и своевременное доведение их до получателей;
— привести в соответствие друг другу системы финансирования государственных программ, федеральных адресных инвестиционных программ, федеральных целевых программ и приоритетных проектов на федеральном и региональном уровне. Данная инициатива актуальна в связи с тем, что отсутствием взаимосвязи механизмов бюджетного финансирования порождает риски неэффективности расходования средств;
— разработать законодательный механизм автоматического перераспределения налоговых доходов между бюджетными уровнями бюджетной системы Российской Федерации в связи с передачей полномочий от одного уровня публичной власти другому;
— постепенно упразднить установленные на федеральном уровне льготы по региональным и местным налогам, федеральным налогам, доля которых зачисляется в региональные или местные бюджеты, а также упразднить изъятия из состава объектов налогообложения по таким налогам;
— законодательное (нормативное) установление сбора данных о поступлениях средств федерального бюджета в субъекты Российской Федерации;
— повысить качество системы управления проектной деятельностью на федеральном и региональном уровне.
— модернизировать на основе нового правового регулирования и современных информационных технологий всю систему бюджетного планирования. Из-за отсутствия корректного планирования на фоне слабого взаимодействия федеральных налоговых органов и финансовых органов регионов, отвечающих за исполнение бюджетов, часто невозможно оценить объем поступления налоговых платежей в федеральный и региональный бюджет;
— провести инвентаризацию налоговых льгот, оказывающих влияние на формирование доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также оценку их эффективности;
— утвердить на федеральном уровне методику оценки эффективности налоговых льгот;
— создать единый реестр неналоговых платежей и сборов, определить единые правила их установления и взимания в рамках работы «регуляторной гильотины»;
— создать механизм «автоматической» компенсации из федерального бюджета выпадающих доходов региональных и местных бюджетов в случае установления федеральным законодательством налоговых льгот по региональным и местным налогам на федеральном уровне;
— создать правовой механизм жёсткой привязки перераспределения с федерального на региональный уровень бюджетной системы расходных полномочий (закрепление за региональным уровнем новых расходных полномочий) с одновременным подкреплением необходимыми финансовыми ресурсами (увеличение собственной доходной базы региональных бюджетов, предоставление компенсаций из федерального бюджета);
— обеспечить целевую направленность средств дорожных фондов. Вместе с тем законодательно определить механизм заимствования субъектами Российской Федерации средств дорожных фондов в ноябре-декабре текущего года с последующим восстановлением средств в течение первого полугодия следующего года;
— ввести дифференциацию механизма государственной поддержки регионов с учетом существующего уровня их социально-экономического развития. Принять дополнительные меры для развития экономического и бюджетного потенциала регионов путем подтягивания «отстающих» до «передовых» при одновременном расширении компетенций «передовых» регионов.
