В настоящее время первостепенное значение приобретает проблема обеспечения перехода к качественно новой социальной политике – политике социального развития как основы для динамичного, опережающего движения России вперед.
Президент России В.В. Путин справедливо отметил в этой связи, что речь должна идти о формировании современной социальной среды вокруг человека, работающей на улучшение его здоровья, образования, жилья, условий труда, повышение конкурентоспособности и доходов, в конечном счёте – на развитие российского народа.
В реализации поставленных Президентом России задач необходимо активное участие региональных и муниципальных властей. Поэтому особую важность приобретают эффективность деятельности и наличие достаточной доходной базы данных уровней власти.
Предлагаю обсудить разработанные мной предложения о повышении эффективности системы местного самоуправления как инструмента социально-экономического развития и повышения качества жизни граждан.

С уважением, член Общественного Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы, член Бюро Всероссийского Совета местного самоуправления, депутат Георгий Леонтьев

В связи с необходимостью обеспечения преемственности курса на устойчивое развитие страны первостепенное значение приобретает проблема обеспечения перехода к качественно новой социальной политике – политике социального развития. Эффективная социальная политика, направленная на удовлетворение жизненно важных интересов граждан, — это и задача, и инструмент деятельности нашего государства.
Здесь необходимо активное участие региональных и муниципальных властей, чья эффективная деятельность приобретает особое значение.
Без преувеличения можно сказать, что оценка деятельности органов власти и управления, а, следовательно, и вопросы преемственности государственной политики и общего будущего будут решаться населением России, прежде всего по позитивному и безопасному изменению своего уровня жизни, росту благосостояния той территории, на которой они проживают. Изменению, согласованному с логикой здравого смысла, с устоявшимися правилами совместного человеческого бытия и нормальными человеческими ценностями.
Наведение порядка в стране позволило сконцентрировать ресурсы для решения наиболее острых социально-экономических проблем. Президент Российской Федерации В.В. Путин заявил: «Сегодня наши основные усилия направлены именно на те сферы, которые прямо определяют качество жизни граждан. Реализуются национальные проекты в области образования, здравоохранения, сельского хозяйства, в жилищном строительстве. Рассчитываю, что концентрация ресурсов на действительно перспективных направлениях позволит России получить ощутимые результаты уже в ближайшей, а не в отдаленной перспективе».
Таким образом, созданы предпосылки, чтобы национальная экономика работала в интересах граждан России. И одной из основных задач на ближайшее время является обеспечение нового качества жизни граждан путем продолжения приоритетных национальных проектов, дальнейшего и значительного повышения заработных плат, пенсий, оказания помощи гражданам в решении жилищной проблемы. Очевидно, что решение этой задачи невозможно без поддержки институтов гражданского общества, стимулирования социальной активности и мобильности, продвижения общественных инициатив.
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ повседневное решение вопросов жизнеобеспечения, а, следовательно, обеспечение качества жизни населения России, осуществляет именно система местного самоуправления. Специалисты-практики муниципального управления неоднократно подчеркивали, что успех реформы местного самоуправления напрямую влияет на социальное самочувствие и гражданскую активность населения, в том числе – на явку избирателей во время выборов.
Как институт власти местное самоуправление обеспечивает решение вопросов местного значения, в том числе в таких жизненно важных сферах как охрана здоровья, образование, социальная помощь, оказание жилищно-коммунальных услуг и прочее, и прочее. Система местного самоуправления организует и осуществляет взаимодействие с органами государственной власти, хозяйствующими субъектами, создавая механизмы управления развитием муниципального образования и становясь активным участником этого процесса. При этом система местного самоуправления сама по себе – один из крупнейших субъектов экономической деятельности.
И в этом смысле речь идет не только о муниципальных предприятиях и организациях, а о едином механизме, объединяющем и частный бизнес, и государственные предприятия, и организации муниципальной формы собственности. А фактически – о единой согласованной схеме размещения производительных сил, организаций и предприятий, то есть о готовых инвестиционных площадках. Система местного самоуправления является самым массовым и реально действующим институтом гражданского общества, которое должно стать опорой в работе всех уровней власти над перспективами, открывающимися перед нашей страной. Коль скоро государство сегодня провозглашает приоритет интересов человека, целесообразно было бы придерживаться определенной социальной стратегии преобразований, смысл и цели которой были бы понятны обществу и приняты обществом. Местное самоуправление в силу приближенности к населению, особенностей формирования органов власти и территориального общественного самоуправления представляет собой готовую открытую дискуссионную площадку, где жители имеют возможность обсудить решения по самым острым проблемам современной российской экономики, политики, социальной сферы.
Такое органичное сочетание трех составляющих: власть, гражданское общество и субъект экономики, — характерно только для института местного самоуправления. Именно поэтому местное самоуправление является исключительным ресурсом государства, управленческим механизмом для обеспечения развития, в том числе инновационного развития, в целях повышения качества жизни граждан Российской Федерации. Ведь именно отсутствие инноваций в сфере управления является сдерживающим фактором для развития инноваций в производстве.
В этой связи предлагается в достижении задач социально-экономического развития и повышения качества жизни граждан обеспечить сочетание проектного подхода со стороны органов государственной власти с созданием организационных и правовых условий для повышения эффективности системы местного самоуправления.
Основная роль органов местного самоуправления в жизни любого муниципального образования – это коммуникации. И не только в прямом смысле этого слова – дороги, трубы и прочее. Органы местного самоуправления дают жителям информацию о своей деятельности, о принимаемых решениях и происходящих событиях, выясняют их мнения по различным вопросам. Это дает возможность перейти к более сложному уровню взаимодействия – к совместному принятию решений местной властью и жителями, к выработке единой позиции в отношении местных проблем. И в итоге получить возможность выработать «местную» политику, устраивающую большинство. Очевидно, что в этом случае население будет осознанно поддерживать действия органов местного самоуправления или, по крайней мере, не противодействовать их усилиям.
Целью настоящей записки является представить предложения по повышению эффективности функционирования системы местного самоуправления как института властных полномочий и как субъекта экономики для решения задач социально-экономического развития муниципальных образований, повышения качества жизни и роста социальной активности граждан.
Для того чтобы система местного самоуправления как институт властных полномочий эффективно осуществляла предусмотренные федеральными законами функции, необходимо на законодательном уровне обеспечить баланс обязательств и финансовых возможностей. Только это позволит обеспечить важный принцип бюджетной реформы – бюджетирование, ориентированное на необходимый результат.
Казалось бы, понимание этого присутствует на всех уровнях, однако до настоящего времени экономические условия для организации местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ в полном объеме не созданы.
Положение усугубилось тем, что уже на стадии формирования федерального бюджета на 2006 год был заложен дефицит бюджетных ресурсов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на реализацию федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Это привело к несбалансированности консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. При этом около 95 процентов бюджетов муниципальных образований являются дотационными и формируются в основном за счет финансовой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации.
Федеральными органами исполнительной власти критерии для расчета обоснованных объемов финансовых средств для исполнения полномочий органами местного самоуправления муниципальных образований различных категорий не выработано. В результате из-за отсутствия единого подхода к расчету норматива финансовых затрат на единицу предоставляемых муниципальных услуг суммы расходов носят ориентировочный характер.
Отсутствие единых стандартов приводит к иллюзиям о том, что денег в местных бюджетах более чем достаточно. А иллюзии вряд ли уместны, если мы хотим решить поставленную Президентом России задачу обеспечения баланса доходных и расходных полномочий местных властей.
Более того, эта ситуация становится тормозом развития, в том числе инновационного: в последнее время чрезвычайно остро обозначилась проблема дисбаланса в развитии предприятий, практически занимающихся инновациями, и муниципальных образований, для которых данные предприятия являются градообразующими. А отсутствие инноваций в сфере управления является препятствием для развития инноваций в сфере производства.
Предлагается рассмотреть вопрос о переходе от политики выравнивания финансового состояния регионов и муниципальных образований к политике создания реальных возможностей для их развития.
Сделать это позволит нормативно-правовой метод регулирования межбюджетных отношений, суть которого заключается в том, чтобы законодательно установить минимальный уровень финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований в социальной сфере на основе минимальных государственных социальных стандартов. Закрепить за местными бюджетами на долгосрочной основе налоги, необходимые для покрытия этих расходов. Закрепить все налоговые поступления от деятельности предприятий малого и среднего бизнеса за местным бюджетом на долгосрочной основе при условии, что рост этих доходов не будет влиять на нормативы отчислений из регионального бюджета.
Предложенная система позволит обеспечить равенство конституционных гарантий всем гражданам РФ, независимо от региона проживания и создать у местных властей стимул к развитию. Не случайно еще в 2003 году при обсуждении концепции проекта федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представители муниципального сообщества настаивали на том, чтобы он был принят только одновременно с принятием федерального закона «О минимальных государственных социальных стандартах».
Это сделало бы реальным баланс обязательств и средств у местного самоуправления, поскольку одновременно были бы осуществлены разделение полномочий и обеспечение их финансами. Однако Правительство Российской Федерации настояло на раздельном рассмотрении этих законов, полагая, что сначала надо разделить полномочия, а потом обеспечить эти полномочия необходимыми материальными и финансовыми ресурсами.
В результате полномочия все еще делятся, и складывается впечатление, что процесс этот бесконечен. Внесенные 31 декабря 2005 года и 29 декабря 2006 года изменения в Федеральный закон № 131-ФЗ по расширению перечня вопросов местного значения привели к увеличению расходных обязательств местных бюджетов без указания дополнительных источников доходов, что нарушает один из основополагающих принципов бюджетной системы Российской Федерации – сбалансированности бюджетов.
Между тем проект федерального закона «О минимальных государственных социальных стандартах» был принят Государственной Думой в первом чтении в октябре 2003 года и неоднократно вносился в План законотворческой деятельности Государственной Думы в числе первоочередных законопроектов.
VП съезд Всероссийской политической партии «Единая Россия» принял решение о необходимости принятия федерального закона о минимальных государственных социальных стандартах. В Стратегии Партии также заявлено о переходе к социальной политике, основанной на минимальных государственных социальных стандартах.
Хотелось бы особо обратить внимание, что введение метода минимальных государственных социальных стандартов — это не только вопрос обеспечения государственных гарантий.
«Речь идет о формировании современной социальной среды вокруг человека, работающей на улучшение его здоровья, образования, жилья, условий труда, повышение конкурентоспособности и доходов, в конечном счёте – на развитие российского народа. Для конкретного человека это значит, что он сможет рассчитывать на доступную и качественную медицинскую помощь; может получить достойное образование, которое даст ему возможность устроиться по профессии и хорошо законно зарабатывать; что он сможет раскрыть свои творческие способности, приобщиться к национальному культурному богатству».
Этот очень важный момент зачастую недооценивается: введение стандартов – не самоцель, и не просто метод расчета бюджетов. Со стороны государства – это обеспечение действительного равенства социальных гарантий, предусмотренных Конституцией Российской Федерации; а со стороны местного самоуправления – реальная способность предоставлять соответствующие услуги на гарантированном и обеспеченном государством уровне. По существу минимальные государственные социальные стандарты – это законодательная основа новой социальной политики.
Для реализации данных предложений предлагается доработать и принять уже принятый Государственной Думой в октябре 2003 года в первом чтении проект федерального закона «О минимальных государственных социальных стандартах», устанавливающий нормативно-правовой метод регулирования межбюджетных отношений.
Далее, предлагается принять федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс в части введения нормативно-правового метода регулирования межбюджетных отношений» в соответствии с ранее действовавшей редакцией статьи 65 Бюджетного кодекса РФ. Данная статья прямо предусматривала обсчет расходных полномочий местных бюджетов на основе минимальных государственных социальных стандартов.
Следующие предложения связаны с тем, что система местного самоуправления является субъектом экономической деятельности.
Для эффективного функционирования в этом качестве местному самоуправлению необходим свой бизнес-план, предусматривающий возможности и перспективы развития. Это достаточно очевидный вывод, ведь именно рост экономики является залогом повышения благосостояния всех слоев населения. Каждый должен понимать перспективы развития того города, района, где он проживает. И каждый должен почувствовать, что расширяются и его возможности для самореализации, улучшается его качество жизни.
На практике таким бизнес-планом являются программы комплексного социально-экономического развития, которые фактически разрабатываются в муниципальных образованиях. Однако в большинстве случаев такие программы не увязаны со стратегическими документами федерального и регионального уровней: Посланиями Президента Российской Федерации, Среднесрочной программой социально-экономического развития и пр. Они не встроены в бюджетный процесс и не увязаны с прогнозами финансового положения субъектов Российской Федерации и муниципалитетов. Основной же проблемой является отсутствие механизмов управления реализацией таких программ.
Кроме того, сегодня сложилась парадоксальная ситуация, когда из вопросов местного значения исключено комплексное социально-экономическое развитие, хотя соответствующее полномочие имеется. А значит, у органов местного самоуправления отсутствуют основания финансировать любое мероприятие, программу, направленную на развитие.
Поэтому предложение здесь заключается в том, чтобы вернуться к вопросу распределения полномочий и внести изменения в федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления. Установить, что комплексное социально-экономическое развитие является вопросом местного значения.
Эффективным механизмом управления развитием являются комплексные многоуровневые программы социально-экономического развития. Комплексные потому что они охватывают вопросы развития производства, социальной инфраструктуры, подготовки кадров и прочего необходимого. Такие программы охватывают вопросы развития науки, производства, социальной инфраструктуры, развития учреждений образования, культуры, спорта, подготовки кадров и прочего необходимого. Помимо собственно интересов производства программы имеют целью развитие социальной инфраструктуры.
В зависимости от интересов органов государственной власти федерального или регионального уровней программы могут быть многоуровневыми или двухуровневыми. Соответственно участниками программ могут выступать уполномоченные государственные органы федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации, профильного ведомства либо министерства, а также органы местного самоуправления. Они же должны нести нагрузку в виде решения социальных задач, не перекладывая это не частных инвесторов. Обеспечить это станет возможным посредством установления на законодательном уровне размера обязательных отчислений на развитие социальной инфраструктуры.
Такой подход позволит согласовать интересы всех участников инновационного процесса, продуктивное сотрудничество государства и местных властей с частным бизнесом и общественными структурами. Обеспечит привлечение средств из внебюджетных источников для создания наукоёмких производств и максимальную эффективность бюджетного финансирования, обеспечит концентрацию усилий органов власти и управления всех уровней на важнейших направлениях.
При соблюдении перечисленных условий программа станет механизмом согласования интересов потенциальных стратегических партнеров.
Под понятием «стратегический партнер» в данном случае подразумевается предприятие или организация, которые в силу объективных причин заинтересованы в развитии социальной и производственной сферы на территории муниципального образования. Совместно с органами местного самоуправления они занимаются таким развитием. Участвуют в реализации социальных и производственных проектов. Это понятие не равнозначно модному сегодня термину «социальный партнер». Участие последнего в развитии территории сводится к уплате налогов и благотворительной деятельности. В то время как интересы, противоречия и возможности стратегического партнера учитываются в муниципальной программе комплексного социально-экономического развития. Здесь решаются кадровые проблемы, налоговые и арендные льготы, другие нужды предприятия.
Программы развития сделают понятной перспективу и повысят представление о планах муниципального образования и для жителей, и для органов государственной власти, и для бизнеса. Иными словами дадут основу для роста активности населения и хозяйствующих субъектов.
Предложения по мерам законодательного характера здесь сводятся к следующему.
Внести изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ, включив в перечень вопросов местного значения обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципальных образований.
Принять федеральный закон «О программах комплексного социально-экономического развития муниципальных образований». В законопроекте предусмотреть обязательность разработки и исполнения муниципальных программ комплексного социально-экономического развития.
Программы рассматривать как составную часть бюджетного процесса, что предполагает их утверждение ежегодно перед принятием бюджета на соответствующий год. Разработку программ осуществлять в следующем порядке: сначала разрабатываются муниципальные программы, на их основе – программа развития региона. А на основе программ развития регионов – стратегия развития государства. Такова общемировая практика индикативного планирования, когда осуществляется переход от интересов человека к интересам государства.
Принять федеральный закон «О региональных программах развития». В законопроекте предусмотреть основания и порядок участия в муниципальных программах развития органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации для реализации проектов, размещаемых на территории муниципального образования, развития приоритетных для государства отраслей экономики, включая инновационные.
Предусмотреть в качестве источников финансирования муниципальных комплексных программ средства местного бюджета, средства бюджетов субъектов РФ, средства федерального бюджета, а также средства предприятий и организаций, участвующих в реализации муниципальной комплексной программы.
При этом расходы, осуществленные предприятиями и организациями на финансирование мероприятий муниципальной комплексной программы, должны относиться к расходам, принимаемым для целей налогообложения по налогу на прибыль. Установить обязательное отчисление от средств, инвестируемых на территории муниципального образования предприятиями всех форм собственности в размере трех процентов от суммы инвестиций, осуществленных в течение года.
Как уже было отмечено выше, основной проблемой, препятствующей успешной практике программ социально-экономического развития, является отсутствие механизмов управления их реализацией. Следовательно, необходимо вести речь об органах управления программами, органах управления развитием. Изучение положительного российского и зарубежного опыта свидетельствует о том, что наиболее эффективно управлять развитием могут создаваемые органами местного самоуправления структуры: территориальные компании развития, инвестиционные фонды. В отличие от органов местного самоуправления они не загружены повседневным решением вопросов жизнеобеспечения населения муниципального образования и способны сконцентрировать усилия именно на стратегических направлениях развития.
Выше уже упоминалось о малом бизнесе как одном из направлений развития муниципальных образований. На государственном уровне этот сектор экономики призван решить несколько задач, приоритетной из которых является задача создания среднего класса.
Среди причин слабого развития малого бизнеса называются несовершенство нормативно-правовой базы, несовершенство системы налогообложения и государственной системы поддержки. Однако основной причиной слабости малого бизнеса является то, что он просто не нужен в большинстве муниципальных образований, поскольку по причине существующей системы межбюджетных отношений любые затратные действия по поддержке малого бизнеса являются невыгодными.
Для привлечения частных инвестиций в инновационную деятельность на законодательном уровне необходимо предусмотреть преференции субъектам предпринимательства, участвующим в инновационной деятельности, включая льготное кредитование, использование залогов, лизинг дорогостоящего оборудования.
Также предусмотреть развитие форм совместного финансирования инновационных проектов за счет средств федерального, регионального и местного бюджетов и средств частных инвесторов через территориально-отраслевые программы и венчурные фонды. В отсутствие крупных инновационных проектов дать «зеленую улицу» малому и среднему бизнесу.
Предлагается принципиально изменить ситуацию во взаимоотношениях органов местного самоуправления с малым бизнесом. Перейти от системы поддержки малого бизнеса к системе развития малого бизнеса. На законодательном уровне создать прямую зависимость местного бюджета от развития и успехов малого бизнеса. Для этого внести изменения в Налоговый и Бюджетный кодексы Российской Федерации: перевести все налоги от деятельности предприятий малого бизнеса в разряд местных. Сделать это на долгосрочной основе с условием, что все дополнительные доходы, получаемые местными бюджетами в этой связи, не повлияют на нормативы отчислений из вышестоящего бюджета.
Отдельное направление в предлагаемой системе мер по запуску механизма развития муниципальных образований и повышению качества жизни – преодоление кризиса в жилищно-коммунальной сфере. Здесь уже предприняты конкретные шаги. Но создание Фонда содействия реформированию ЖКХ хотя и своевременная, но не достаточная мера. Необходимо в кратчайшие сроки принять федеральный закон «О финансовом оздоровлении предприятий жилищно-коммунального комплекса», который предусмотрит механизмы реструктуризации задолженности коммунальных предприятий. Данный законопроект внесен на рассмотрение Государственной Думы.
Кроме того, необходимо разработать и принять следующие нормативно-правовые акты:
-программу модернизации отрасли, предусматривающую повсеместное внедрение энергосберегающих технологий, приборов учета;
-постановления Правительства Российской Федерации в части регламентации оснований и порядка предоставления жилья социального найма социально незащищенным категориям граждан;
— методику расчета оплаты за подключение строящихся объектов к системам инженерного обеспечения.
В реализации национального проекта по жилищному строительству также выявлены сдерживающие факторы, такие как низкие темпы роста коммунальной, транспортной и социальной инфраструктур. Это обусловлено, во-первых, тем, что естественные монополисты реализуют, прежде всего, свои экономические интересы, вступающие в противоречие с задачами национальных проектов. Во-вторых, дефицит бюджетных средств приводит к серьезным затруднениям в строительстве новых школ, детских садов и поликлиник, прежде всего в районах массового строительства. Подобные проблемы касаются развития объектов транспортной инфраструктуры, системы пожарной безопасности. Без решения этих проблем вновь выстроенное жилье теряет свою привлекательность.
Нормативно-правовой метод формирования бюджетов обеспечит равенство социальных гарантий, независимо от региона проживания, а комплексные программы социально-экономического развития дадут понятную перспективу развития конкретной территории. Тогда и крупные промышленники, и представители малого и среднего бизнеса смогут строить свои проекты, становясь стратегическими партнерами власти. Тогда и жители будут понимать, как будет строиться социальная и экономическая политика в месте их проживания, и соотносить с этим свои жизненные планы и возможности. С этим напрямую связано решение кадровой проблемы.
Минэкономразвития России и Минрегиону России, являющимся государственными заказчиками Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления, в ее рамках не удалось добиться создания действующих механизмов и эффективно функционирующих систем подготовки и переподготовки кадров для органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления испытывают острый недостаток в профессионально подготовленных специалистах.
Низкий уровень профессиональной подготовки муниципальных менеджеров не позволяет органам местного самоуправления обеспечить эффективное исполнение своих функций, и тем более – перейти к инновационным формам и методам управления развитием муниципальных образований. Очевидно, что для обеспечения развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий необходимы действенные механизмы и эффективно функционирующие системы подготовки и переподготовки кадров для органов местного самоуправления.
Предлагается разработать систему государственной кадровой политики в целях подготовки и стажировки кадрового резерва.
На законодательном уровне предусмотреть требования к профессиональному уровню и стажу работы кандидатов в должностные лица местного самоуправления.
Предусмотреть средства на повышение квалификации специалистов путем выезда на курсы, семинары, а также приглашение высококвалифицированных специалистов из других регионов для проведения мастер-классов, семинаров.
Представленные предложения позволят создать условия, обеспечивающие заинтересованность муниципальных образований в развитии, на основе долгосрочного закрепления налогов за местными бюджетами, формирования программ комплексного социально-экономического развития, индикативного планирования и социального партнерства. Следствием этого будет создание благоприятной среды для проживания граждан, для рождения и воспитания детей, изменение демографической ситуации.
Убедившись в эффективности местной власти, люди начнут больше доверять ей, поддерживать ее действия и решения, совмещать свою перспективу с перспективой своего города, района. А система местного самоуправления не только станет эффективным институтом властных полномочий. В ее лице государство получит надежную опору со стороны гражданского общества, эффективный механизм повышения качества жизни граждан Российской Федерации. Это позволит сделать реальные шаги к новой социальной политике, к тому, чтобы сделать Россию обществом возможностей, страной, справедливой по отношению ко всем своим гражданам.