ПРОЕКТ
Относительно необходимых мер реформирования
коммунального комплекса и стимулирования жилищного строительства России
На протяжении последних лет государство последовательно проводило политику, направленную на стимулирование жилищного строительства. В итоге всего за семь лет показатель ввода жилых домов более чем удвоился: с 30,3 млн. квадратных метров в 2000 году до 61 млн. квадратных метров в 2007 году. Несмотря на глобальный кризис, благодаря уже имеющимся заделам, рост этого показателя был отмечен и в 2008 году, и даже в 1-м квартале 2009 года (102,4% к аналогичному периоду прошлого года).
В сложившейся сегодня неблагоприятной экономической ситуации государство также оказывает отрасли самую серьезную поддержку. Так, согласно Программе антикризисных мер на 2009 год, расходы федерального бюджета, связанные с жилищным строительством и обеспечением жильем (включая расходы из Фонда национального благосостояния) в 2009 году составят 501 млрд. рублей, то есть, в 2,3 раза выше, чем в 2008 году.
Тем не менее, очевидно, что кризис оказал серьезнейшее негативное влияние на функционирование отрасли. По официальным прогнозам, объемы жилищного строительства в 2009 году выйдут лишь «на уровень более 50 млн. квадратных метров».
Все это позволяет говорить о необходимости поиска и реализации новых системных мер по развитию данного сектора, которые могли бы дополнить уже предпринимаемые усилия.
Принципиально важно отметить, что меры по развитию жилищного строительства должны быть неразрывно связаны с мерами, направленными на модернизацию жилищно-коммунального хозяйства. Это обусловлено тем, что именно дефицит инфраструктуры является одной из главных проблем в данной сфере.
Кроме того, модернизация ЖКХ имеет собственное социальное и экономическое значение. Высокие темпы роста тарифов в данной сфере и низкое качество услуг являются одной из наиболее беспокоящих население проблем. Между тем и себестоимость, и качества услуг напрямую связаны с устареванием и изношенностью коммунальной инфраструктуры: износ сетей достигает 80%. Учитывая это, здесь, как и в строительстве, необходимо стимулировать приток частных инвестиций.
В связи с этим:
1. Необходимы меры государственной поддержки, направленные на увеличение объемов инвестиций, привлеченных в развитие коммунальной инфраструктуры.
В связи с этим предлагается реорганизация госкорпорции «Фонд реформирования ЖКХ» в финансово-кредитный институт развития, а также расширение полномочий госкорпорации «Банк развития (Внешэкономбанк)», Инвестфонда в части финансирования инфраструктурных проектов. Предоставление долгосрочных и субсидируемых кредитов (в том числе через госбанки) существенно увеличит объем инвестиций в отрасль.
В частности, речь может идти о выкупе облигаций частных операторов ЖКХ госкорпорациями «Банк развития (Внешэкономбанк)» и «Фонд реформирования ЖКХ». Это позволит обеспечить финансирование региональных и муниципальных инвестиционных программ развития инфраструктуры, и одновременно – создать возможности для роста объемов жилищного строительства.
2. С целью привлечения в развитие коммунальной инфраструктуры частных инвестиций необходим переход к долгосрочному тарифному регулированию.
Необходимо ведение уже с 1 января 2010 года долгосрочных (пятилетних) тарифов в жилищно-коммунальном комплексе. Одновременно необходимо обеспечить переход к тарифообразованию в тепло- и водоснабжении с применением метода доходности инвестированного капитала (метода RAB), обеспечивающего гарантии возврата инвестиций.
Долгосрочные тарифы позволят обеспечить прогнозируемость финансовых потоков и привлечение больших объемов инвестиций в отрасль. Без введения долгосрочных тарифов невозможно обеспечить снижение издержек: компания, инвестировав средства и добившись снижения себестоимости услуг, сталкивается с тем, что соответствующим образом пересматривается и тариф, в результате чего исчезает возможность окупить уже сделанные капиталовложения.
Переход к целевой модели тарифного регулирования позволит обеспечить для потребителей снижение реальных затрат на коммунальные услуги на 12% в 2016 г.; в период 2011 – 2020 гг. увеличить объем инвестиций в коммунальную инфраструктуру в 2,9 раза, а также снизить потребление ресурсов на 20%.
3. Корректировка концессионного законодательства для возможности его использования в ЖКХ и запуск пилотных концессионных проектов.
Развитие концессионных отношений в ЖКХ минимизирует риски инвесторов и обеспечит в перспективе достаточный объем финансовых вливаний в отрасль без привлечения бюджетного финансирования. В связи с этим необходимо внесение изменений в Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», предусматривающих возможность заключения концессионного соглашения на имущественный комплекс, трансформации ранее заключенных договоров аренды в концессионные соглашения, закрепление гарантий возврата инвестиций концессионера через синхронизацию норм тарифного и концессионного законодательства. Также необходимо установить возможность залога прав концессионера, что позволит кредитным учреждениям предоставлять под них долгосрочные кредитные ресурсы.
4. Обеспечение энергоэффективности в ЖКХ, внедрение энергосберегающих технологий.
По экспертным оценкам, потенциал энергосбережения в ЖКХ сегодня составляет порядка 26% от всей потребляемой электроэнергии. В связи с этим необходима разработка и реализация государственной программы повышения энергоэффективности коммунального комплекса, а также принятие Федерального закона «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности». Благодаря этому должно быть обеспечено создание экономических стимулов для энергосбережения и повышения энергоэффективности, развитие культуры энергосбережения граждан, внедрение современных средств производства и потребления энергоресурсов.
5. Предоставление земельных участков под индивидуальное жилищное строительство (для отдельных категорий граждан – бесплатно в безаукционном порядке).
В Российской Федерации застроенные земли составляют около 1%. Для увеличения территории застройки необходимо принимать меры по развитию малоэтажного жилищного строительства, в том числе индивидуального, путем упрощения процедуры предоставления земельных участков, а также стимулирования деятельности некоммерческих объединений граждан, созданных для целей строительства жилья. С этой целью необходима доработка и принятие федерального закона, предусматривающего возможность создания кооперативов для осуществления жилищного строительства и упрощенного предоставления членам кооперативов земельных участков под жилищное строительство.
Соответствующие меры откроют возможность для решения жилищной проблемы очередников и других категорий граждан, которые раньше не могли решить ее самостоятельно.
6. Обеспечение площадок под жилищную застройку инженерной инфраструктурой с привлечением средств федерального и региональных бюджетов.
В настоящее время на федеральном уровне предусмотрено содействие в обеспечении земельных участков коммунальной инфраструктурой в виде компенсации процентных ставок по кредитам. Указанная мера не доказала своей эффективности, особенно в период финансового кризиса, когда существуют проблемы получения кредитных ресурсов и высокие процентные ставки по кредитам.
Для стимулирования развития жилищного строительства, особенно в условиях кризиса, необходимо прямое субсидирование строительства инженерной инфраструктуры на условиях софинансирования с привлечением средств федерального и регионального бюджетов.
Указанная мера повысит инвестиционную привлекательность земельных участков, снизит себестоимость строительства жилья, станет действенной мерой по развитию жилищного строительства.
7. Меры федеральной поддержки по разработке градостроительных документов муниципального уровня.
Согласно части 4 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, вступающей в действие 1 января с 2010 года, многие действия с землей (перевод, резервирование, изъятие и др.) будут противозаконны при отсутствии документов территориального планирования. Это чрезвычайно затруднит новое строительство.
Основная проблема, сдерживающая разработку данных документов – не только в отсутствии средств в бюджетах вновь образованных в ходе проведения реформы местного самоуправления муниципальных образований первого уровня, но и в недостатке специалистов необходимой квалификации в проектных институтах, а также в длительности процедуры разработки указанных градостроительных документов. В связи с чем, целесообразно отсрочить введение в действие части 4 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также предусмотреть меры федеральной поддержки на их разработку.
Применение соответствующих мер является ответом на сложившуюся экономическую ситуацию и может носить временный характер (в течение 2-х лет).
8. Принятие программы строительства социального жилья (для малоимущих граждан) на условиях софинансирования за счет средств бюджетов всех уровней.
В настоящее время основная часть жилищного фонда приватизирована. Для обеспечения жильем граждан, состоящих на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий в органах местного самоуправления необходимо строительство социального жилья. Решение данной проблемы без государственного участия не представляется возможным. Принятие федеральной программы строительства социального жилья, предусматривающей даже минимальное финансирование за счет средств федерального и регионального бюджетов, будет стимулом для развития данного направления в муниципальных образованиях Российской Федерации.
9. Продолжение совершенствования форм долгосрочного кредитования строительства социального жилья.
Целесообразно предусмотреть субсидирование процентных ставок по кредитам, полученным застройщиками на строительство жилья (по крайней мере – социального, но по возможности данную практику необходимо расширить на весь сектор жилищного строительства). Целесообразно также рассмотреть вопрос о предоставлении налоговых кредитов (каникул) на период строительства.
10. Внедрение ссудно-сберегательной системы на основе «Строительного банка».
Необходимо принятие специального закона и создание на его основе государственной корпорации («Строительного банка»), работающего по принципу ссудно-сберегательной кассы. Максимально низкий процент выдаваемых населению для приобретения жилья кредитов должен обеспечиваться освобождением организации от налогов и отчислений в резервные фонды и ее минимальной маржей. При этом государственный статус станет гарантией от превращения ссудно-сберегательной схемы в «пирамиду».
Данный способ (накопительная схема) в странах с развитой экономикой занимает до 30-40%. Поэтому благодаря реализации данного предложения в дополнение к существующим механизмам в России появится еще один сегмент рынка, а граждане получат возможность накопления средств и получения кредитов для приобретения жилья под низкий процент.
11. Создание легального рынка наемного жилья.
В большинстве стран Европы рынок наемного жилья составляет около 50%. Для развития соответствующего сегмента в России необходимы меры государственного регулирования, в частности предоставление налоговых льгот и преференций при строительстве, в ходе эксплуатации и при сдаче жилья в наем.
Легализация рынка наемного жилья даст дополнительные налоговые поступления в бюджет, а также позволит решить жилищную проблему части граждан.
12. Дополнение федеральной целевой программы «Жилище» подпрограммой по развитию промышленности строительных материалов.
Для обеспечения интенсивного развития строительного комплекса необходимо создание условий для развития промышленности строительных материалов. Наряду с созданием новых производств, требуется модернизация существующих предприятий.
Государственная поддержка промышленности строительных материалов необходима в виде:
— субсидирования процентных ставок по кредитам, направляемым на модернизацию, техническое перевооружение, реконструкцию и развитие производств строительных материалов;
— развитие механизмов субсидирования лизинговых платежей;
— предоставление налоговых преференций на период кризиса (например, в виде инвестиционных налоговых кредитов и т.д.).
