В настоящее время основные усилия государственной региональной политики сосредоточены на совершенствовании системы стратегического планирования, налоговобюджетных инструментов, достижении оптимального баланса разграничения полномочий и стимулировании социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Все эти усилия направлены на реализацию базовой цели региональной политики – обеспечение сбалансированного социально-экономического развития российских регионов.
При формировании региональной политики важно учитывать объективные закономерности пространственного развития. Общемировой тенденцией является рост регионального экономического неравенства в связи с концентрацией экономических ресурсов на территориях с конкурентными преимуществами. Максимальная межрегиональная дифференциация характерна для крупных стран «догоняющего» развития, к которым относится и Россия. Ускоренный рост таких стран обеспечивается опережающим ростом регионов с конкурентными преимуществами, поэтому территориальные экономические диспропорции в России имеют долгосрочный характер.
Так, субъекты Российской Федерации значительно различаются между собой по площади территорий, численности населения и социально-экономическим показателям. Если разрыв между наиболее и наименее экономически обеспеченными регионами страны по показателю валового регионального продукта (ВРП) на душу населения составлял в 2003 году 59 раз (в 63 субъектах Федерации этот показатель находился на уровне ниже среднероссийского ВРП), то по оценке в 2007 году – более 80 раз (68 субъектов находились на уровне ниже среднероссийского ВРП).
Проведенный Комитетом Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике анализ показал, что за период с 2003 года по 2006 год значительных изменений в соотношении производства валового регионального продукта в территориальном разрезе не произошло. При этом численность регионов с крайне низким уровнем развития, сгруппированных по отношению к среднероссийской величине ВРП на душу населения, за указанный период увеличилась (Таблица 1).
Также наблюдаются значительные межрегиональные диспропорции в среднемесячной заработной плате и в величине прожиточного минимума. В отличие от экономического, социальное неравенство регионов может быть сокращено за счет проводимой эффективной и достаточно масштабной перераспределительной (выравнивающей) политики, обеспечивающей поддержку социально уязвимых групп населения и рост человеческого капитала в регионах. За последние годы удалось добиться некоторого снижения межрегионального неравенства в заработной плате, перестало расти межрегиональное неравенство в душевых доходах населения. Однако неравенство доходов 10% самых богатых и 10% самых бедных групп населения не только не снижается, но и даже возрастает.
Кроме того, региональная политика должна учитывать растущие проблемы депопуляции, формирование обширной зоны естественной убыли населения, его концентрацию в освоенных регионах европейской части страны и в крупных городах. Следует отметить, что территориальные диспропорции в заселенности носят устойчивый и долгосрочный характер, что, естественно, должно приниматься во внимание при планировании развития инфраструктуры, в том числе социальной. Это имеет особое значение для развития районов Крайнего Севера, Сибири, Дальнего Востока и других геополитически важных регионов.
Таким образом, высокая социальноэкономическая дифференциация регионов страны должна учитываться в проводимой региональной политике. Необходимы согласованные действия федеральных и региональных органов государственной власти и местного самоуправления по созданию максимально благоприятных условий для развития экономики. Это должно происходить прежде всего путем внедрения инноваций, привлечения государственных и частных инвестиций, а также повышения качества и доступности бюджетных услуг.
Еще одна проблема – разница между 10 наиболее финансово обеспеченными и 10 наименее обеспеченными субъектами РФ по уровню собственных бюджетных возможностей составляет около 14 раз. При этом из года в год дифференциация уровня бюджетной обеспеченности возрастает. Это связано с концентрацией доходов консолидированного бюджета и экономического потенциала в высокоразвитых субъектах РФ, являющихся, как правило, регионамидонорами.
Вместе с тем, в условиях мирового финансового кризиса в более сложном положении окажутся экономически развитые регионы. Субъекты РФ, имеющие значительный экономический потенциал, при росте национальной экономики характеризуются более высокими темпами развития, но в условиях ухудшения ее динамики сильнее ощущают эти последствия. Те регионы, у которых доходная часть в основном формируется за счет финансовой помощи из федерального бюджета, пострадают меньше, поскольку получат ассигнования в объемах, запланированных в законе о федеральном бюджете.
На протяжении последних лет предпринимаются попытки повышения эффективности федеративных отношений: совершенствуется административно-территориальное устройство страны, продолжаются работы по разграничению полномочий между органами государственной власти федерального и регионального уровней, вносятся изменения в бюджетное и налоговое законодательство, создаются отдельные инструменты повышения эффективности деятельности органов власти.
Безусловно, работа по совершенствованию законодательства в этой области и повышению эффективности инструментов региональной политики должна быть продолжена. Для повышения эффективности региональной политики ее цели, задачи, инструменты и механизмы, степень участия органов государственной власти и местного самоуправления в реализации этих процессов должны быть сформулированы и закреплены на федеральном уровне.
В этой связи Комитет Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике поддерживает принятие Концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации. Для ее реализации органами государственной власти и местного самоуправления должны быть приложены все усилия. Необходимо на законодательном уровне определить участников и закрепить систему стратегического планирования, порядок разработки и прохождения необходимых документов, их взаимоувязку, а также степень ответственности органов государственной власти и местного самоуправления за реализацию единой государственной политики в сфере стратегического планирования и социально-экономического развития территорий. Вышеуказанные аспекты должны быть установлены в Федеральном законе «О государственном прогнозировании и социально-экономическом развитии Российской Федерации», который необходимо разработать и принять.
Результатом создания системы долгосрочного прогнозирования и стратегического управления на федеральном уровне станет рост определенности и перспектив экономического развития, и это позволит регионам качественно сформировать свои собственные программы долгосрочного развития.
Кроме того, в виду большого количества субъектов РФ, их существенной социально-экономической дифференциации и разной обеспеченности бюджетными средствами проблема совершенствования межбюджетных отношений также не теряет своей актуальности.
Сегодня создана законодательная база, устанавливающая источники пополнения бюджетов, принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов. Действующая система межбюджетных отношений в целом обеспечивает условия для устойчивого роста доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации, но требует своего дальнейшего совершенствования. Считаем необходимым еще раз обратить особое внимание на обеспечение приоритетных для Российской Федерации расходных обязательств, закрепленных за субъектами Федерации, прежде всего в сфере социально значимых расходов региональных бюджетов.
В условиях мирового финансового кризиса, возможно, потребуется некоторая корректировка методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации. Данная методика определяет минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Федерации как среднее значение показателей уровня расчетной бюджетной обеспеченности до распределения дотаций по субъектам РФ, не входящим в число 10 субъектов, имеющих самый высокий уровень бюджетной обеспеченности, и 10 субъектов, имеющих самый низкий уровень бюджетной обеспеченности. Уменьшение экономического потенциала и как следствие – доходов территориальных бюджетов высокоразвитых субъектов Российской Федерации в условиях финансового кризиса приведет к снижению среднего значения показателей уровня расчетной бюджетной обеспеченности до распределения дотаций по регионам. В результате в номинальном выражении возрастет количество регионов-доноров, которые при снижении собственных доходов согласно методике не будут получать дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности.
И наконец, для успешного решения задач региональной политики считаем необходимым проработать комплекс мер по стимулированию к повышению эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Сегодня их потенциал задействован далеко не в полную силу.
Стимулирующая региональная политика должна быть направлена на постепенное расширение зон опережающего роста, формирование и развитие конкурентных преимуществ максимального числа регионов, создание условий для развития приоритетных экономических специализаций в регионах.
Таким образом, только баланс двух векторов региональной политики – стимулирующего и выравнивающего – будет способствовать созданию условий для устойчивого социально-экономического развития российских регионов.
